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预算法修正案草案今起三审 修订遇波折历经10年
[打印本文] [关闭窗口] 来源:检察院 编辑:管理员 时间:2014-04-21 10:53:42 点击数:
    作为遏制政府乱花钱的第一道防线,预算法素有“经济宪法”之称。早在2004年,预算法就已启动修订。最近10年,预算法修订颇为波折,一些关键问题各方难以达成共识。修订两度搁置,数次延期。

  跨越十年、历经三届人大、两度成立起草小组,备受关注的预算法修正案草案,将在今日开幕的十二届全国人大常委会第八次会议上三审。

  作为遏制政府乱花钱的第一道防线,预算法素有“经济宪法”之称。早在2004年,预算法就已启动修订。最近10年,立法、修法进入“快车道”,但相较同期启动修订的其他法律,预算法修订颇为波折,一些关键问题各方难以达成共识。修订两度搁置,数次延期。十八届三中全会《决定》共8处提及预算,包括“实施全面规范、公开透明的预算制度”、“加强人大预算决算审查监督”等。参与预算法修订讨论的专家学者表示,这些内容将会在三审稿中得到体现。

  预算法修订过程 

  1994年3月 现行预算法审议通过。

  2004年 全国人大成立预算法修订领导小组和起草小组,起草小组成员单位包括财政部、国家发改委、审计署等。由于各部门意见不统一等原因,此次修订最终搁置。

  2009年2月 全国人大常委会预工委、财政部、审计署等部门成立了预算法修订领导小组。

  2011年11月 国务院常务会议讨论通过了预算法修正案(草案),并决定提交全国人大常委会审议。

  2011年12月31日 十一届全国人大常委会初次审议预算法修正案草案,这次审议没有对外公开。

  2012年6月 十一届全国人大常委会二次审议预算法修正案草案,征得意见数超过30万条,打破了全国人大立法史上单项立法征求意见数纪录。

  2013年8月 原定三审的预算法修正案草案“缺席”十二届全国人大常委会四次会议,三审延期。

  《决定》摘录 

  ●改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。

  焦点 1

  公开透明

  “公开的程序内容立法都要明确”

  二审稿提出,“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算,应当及时向社会公开,但涉及国家秘密的内容除外”。

  但学界普遍认为,上述规定仍模糊、概括。中央财经大学财经研究院院长王雍君表示,“及时向社会公开”中的“及时”,具体指多久?公开的内容是到“类”、“款”、“项”、“目”的哪一个级别?

  此外,目前的预算公开,如上周五公开今年预算的90多个中央部门,公开的方式都是按功能分类,如教育、医疗卫生等。但公众更期待根据支出的实际用途划分,如人员工资、奖金、差旅等,呈现预算“怎么花的”。

  财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示,《决定》提出的“实施全面规范、公开透明的预算制度”,具体到立法,就是细化“全口径公开”,“公开的时间、程序、内容,立法都要明确。全口径公开首先是全方位,不仅仅是政府部门,凡是花了国家钱的部门和单位,从中央到地方,都应公开‘四本账’:政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算。此外,比如公民向某个单位提出公开某些方面的预决算,单位如何回应?该公开哪些账目?也需明确”。他说。

  ●加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。

  焦点 2

  人大监督

  “人大预算审查不应走过场”

  此前两审中,如何设置人大的预算审查监督权,是最大的争议焦点之一。二审稿中,“授权立法”条款,即授权国务院和国务院财政部门的条款达10多条。

  复旦大学经济思想与经济史研究所所长韦森提出,“授权立法”条款削弱了人大对政府财政的审批监督功能,“把原来应该是人大‘批准’的,改成人大‘审议’了,把该是人大‘审议’的改成由人大‘提出意见’,但具体办法由国务院及其有关部门制定”。

  王雍君认为,“授权立法”条款达10多条,但草案中没有任何“非经授权不得开支公款”之类的规定,“《宪法》确立了预算授权原则,规定行政部门按年度向人大呈报预算、决算并由人大审查和批准,‘授权立法’条款不符合法定授权原则”。

  被誉为“中国申请预算公开第一人”的公共预算观察志愿者吴君亮注意到,从去年开始,一些区级政府、市级政府在人大预算监督方面做了有益尝试。“比如广州天河区,就规定区人大的财经工委负责预算草案初步审查。区财政局要先向区人大常委会主任会议汇报预算编制,而不是区政府常务会议。区财政局还要根据人大常委会主任会议的意见修改预算草案。”吴君亮说。

  他认为,此举理顺了政府和人大在预算编制监督中的职责,“天河区人大财经委主任林志云今年初讲,过去各部门预算编制完后,先送党委和政府常委会,常委会都过了,人大还能提出多少不同意见?也就是说,送人大初审有时就成了过场。但现在,一些部门领导为了预算资金,开始主动联系人大”。

  他表示,《决定》提出“加强人大预算决算审查监督”,天河区的做法值得借鉴,“审批和监督预算,是立法机构、也就是人大的职责,但有些人认为,财政局和市长、市委书记负责预算,人大只是摆设,走个过场。所以为了争取预算资金,都往财政局跑,往市长和书记那里跑,并不把人大放在眼里”。

  有专家表示,人大预算审查不应走过场。但刘尚希认为,一些地方人大的预算监督力量单薄,“有的地方人大还没有预算工委,有的地区人大财经委也只有几个人。强化人大对预算的监督审查,怎样充实人大的预算监督能力是下一步的重点”。

  ●建立跨年度预算平衡机制,建立权责发生制的政府综合财务报告制度,建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。

  焦点 3

  地方债

  “地方举债适度放开原则明朗”

  对于地方政府债务,一、二审稿做了相反安排。一审稿规定,“对地方政府债务实行限额管理”,“国务院确定地方债务的限额,报经全国人民代表大会批准后下达,省级政府按国务院下达的限额举债,作为赤字列入本级预算调整方案,报本级人大常委会批准”。

  二审稿删除了上述条款,恢复了现行预算法的规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。地方政府该不该有发债权?有人认为,一旦放开会影响国家财政安全,但也有人主张,现实中一些地方政府“暗箱”发债,“堵”不如“疏”。

  刘尚希表示,《决定》提出,“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”,“允许地方政府通过发债拓宽城建融资渠道”,因此适度放开的原则已经很明朗了。

  今年全国两会期间,央行副行长潘功胜、财政部副部长朱光耀也曾公开表示,应修改现行预算法以及二审稿对地方政府发债的规定,今后会逐步取消中央代发地方债,而由地方政府自行发债。

  背景 

  国家的钱袋子该如何看管? 

  自预算法2004年修订以来,围绕国库该是“经理制”还是“代理制”,央行和财政部的博弈已经是公开的秘密。

  中央财经大学财经研究院院长王雍君称,“经理制”就是各级政府都在央行开设惟一的“财政存折”,也就是在央行设置国库单一账户。“代理制”就是央行国库受财政部门领导、对财政部门负责,财政部门可以不经过人大批准和央行国库授权,自行在国库体系之外开设财政专户,处置、存放公款。

  现行《预算法》采用的是“经理制”。但二审稿改为“国库管理的具体办法由国务院规定”,并赋予了各级财政部门两项权力:“监督本级国库办理的预算收入的收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务”;“加强对本级国库的管理和监督”。

  由于二审稿删除了央行的“经理国库”职能,遭到了不少学者的反对。二审后,王雍君、韦森等10多名知名财税学者曾召开研讨会,并向全国人大常委会提交了10多条修改建议,其中一条就是“保留央行的国库经理地位”。

  王雍君表示,选择“经理制”还是“代理制”,是国家财政管理的职责分离和权力制衡。在财政管理体系中,财政部门相当于政府的会计,央行相当于出纳。保留央行的“经理国库”职能,有利于监督财政支出行为。

  但财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示,具体看管国家“钱袋子”的只能是国家财政,“道理很简单,国库管理属于财政管理,如果以制衡监督的名义,对国库管理设置两个责任主体,让其他部门参与,其结果会是扯皮、低效,协商成本高”。

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